媒體：機關事業單位養老改革個人繳費已成定論

封江游子

2014年04月11日 02:04
來源：第一財經日報

封江游子

原標題：養老保險“雙軌制”改革破冰聲

機關事業單位養老改革個人繳費已成定論，單位繳費無來源“卡殼”改革，“誰來埋單”難題待解

郭晉暉

在北京一所工科大學當副教授的王文云每個月工資有6000多元，在她的工資單上并沒有“養老保險”這一項，和全國4000萬機關事業單位人員一樣，王文云不需要為未來的養老繳費。

然而一旦機關事業單位養老保險改革啟動，這一情況將發生根本改變。《第一財經日報》記者從多個渠道獲悉，雖然機關事業養老保險改革最終方案還未出爐，但公務員和事業單位職工需要像企業職工一樣繳納養老保險這一原則已經確定。

雖然機關事業單位養老改革個人繳費已成定論，但“誰來埋單”這個難題不解決，這一輪的改革則很有可能將像7年前一樣陷入泥潭。

“雙軌制”破題

機關事業單位養老保險改革今年又一次被寫入了政府工作報告，它是正在制定中的養老保險頂層設計中的重要組成部分。

清華大學就業與社會保障研究中心主任楊燕綏接受本報記者采訪時表示，從2008年開始國務院下發文件進行機關事業單位改革到2013年，政府的思路是“事業單位先改，公務員暫時不動”，但經過去年一年全民社保大討論之后，改革思路已經發生變化，下一步機關與事業單位同步進行改革將是大概率事件。

人社部部長尹蔚民多次在公開場合表示，將按照社會統籌與個人賬戶相結合的基本模式，改革機關和事業單位養老保險制度，破除養老保險“雙軌制”，同時建立體現機關事業單位特點的職業年金制度。

這是機關事業單位養老保險改革的大方向，簡單而言就是像企業一樣，雇主繳費參加社會統籌，個人繳費建立個人賬戶，同時單位和個人共同繳費建立職業年金。按照現行費率，單位繳費為20%入社會統籌，個人繳費8%入個人賬戶；職業年金最高繳費標準為16%，其中單位個人分別繳納8%。這樣算來，單位和個人的總費率最高將達44%。

中央文件尚未出臺，一些地方已經謀動。《第一財經日報》記者在調查時獲悉，3月中旬，廣東省人社廳派出了一個調研小組去中山市調研機關事業單位養老保險改革。在此之前，他們已經派專人對事業單位養老改革進行測算。

廣東省人社廳一位副廳長在內部會議上表示，中央層面將在今年出臺機關事業單位養老保險改革的文件，廣東省將會結合本省實際制定改革的實施細則。

實施細則的基本方向是建立統賬結合的基本養老保險制度，改革基本養老金計發辦法和待遇調整辦法，同步建立職業年金，目的是做到新老制度銜接，實現平穩過渡。

本報記者在廣東調查時發現，廣東一些市縣比如中山、珠海、湛江等地區，這十多年來公務員一直都是繳納養老金的。其中中山市最為典型，公務員個人和財政都拿出“真金白銀”來按照企業標準進行繳費。

楊燕綏把當前地方公務員養老保險改革進行的一些試點概括為兩種，一是“進口改出口不改”，類似于中山；二是“進口小改出口不改”，一些地區公務員繳費標準達不到8%，只做到5%，甚至只有2%~3%。各地改革的共同點是，不管繳費多少和計發方式的變化，最終領取的還是按照機關事業單位的高替代率來計算，并不改變待遇水平。

誰來埋單？

國務院事業單位改革文件下發7年來，試點各地紋絲不動的最根本原因并非公眾所認為的——這部分人更有話語權，而是因為這項改革背后所面臨的財務困局。

在楊燕綏看來，公務員改革相對是容易的，他們個人繳費可以通過漲工資來實現平衡，雇主繳費財政也可以安排資金。“事業單位就難了，面對如此龐大的公共部門，可以明確預計，各級財政不愿意也沒能力為他們埋單，事業單位并沒有收入來源來解決這一問題。”楊燕綏說。

王文云每月扣除需要向學校后勤部門支付的房租、停車費等諸多費用之后，她實際拿到手的只有不到4000元，這個收入水平在北京來說并不算高。

按照現行的改革方案，個人賬戶和職業年金的繳費比例總計將最高達到16%，這意味著她每個月還將拿出720元為養老儲蓄，這對于她來說并不是一筆小數目，將直接影響到她的當期消費。

中國人民大學公共管理學院教授李珍在接受本報記者采訪時表示，公共部門的雇員勞動收入仍然是高度計劃的，它不包含養老的剩余權益，他們的工資水平低于同等條件下市場化部門人員，這些雇員等于交了“隱形稅”，退休金的高水平只是雇員工資的延期支付。“這些公共部門一旦個人進行繳費將破壞現有薪酬結構的平衡，將會對這些部門人員的穩定性造成影響。”李珍說。

而一旦進行改革，比王文云更焦慮的是她的校長。作為雇主，學校必須為老師繳納20%的社會統籌，還應該繳納最高達8%的職業年金。

“這筆額外的支出如果讓學校來出，學校只能亂收費，政策也不允許，如果讓財政來出，財政預算中現在也沒有這一項。”一位知情人士對本報記者表示。

從當前的實際情況來看，公務員改革的難度遠遠小于事業單位，公務員作為財政供養人員，即使財政為他們繳費只是從一個口袋轉向另一個口袋，財政甚至可以為公務員“記空賬”，到他們退休時一并補發他們。

“一旦改革，財政肯定不會為所有的事業單位埋單，按照事業單位分類改革的方案，行政類和公益類中一部分參照公務員管理單位，比如中小學基礎教育等，財政還有可能負擔，對于公立醫院、科研院所、大中專院校等公益類事業單位財政完全出資的可能性很小。”上述知情人士表示，若改革后仍然由財政負擔，也就沒有改革的必要了。

昂貴的改革

總費率高達44%的機關事業養老保險制度改革將成為一項昂貴的改革。楊燕綏認為，僅公務員啟動養老改革一項，財政初期需要支付三筆錢：一是公務員過去工作年限的視同繳費；二是當期繳費入統籌賬戶的20%，入職業年金的8%；三是執行“老人老制度”人群當期的養老金。

深圳的經驗已經證明了這一點。2010年深圳全市行政機關全面啟動公務員分類管理改革，從增量開始進行公務員養老保險改革，新聘任人員簽訂勞動合同，購買社會養老保險。2012年8月，深圳市事業單位也進行了同樣的改革，2013年底，深圳市遞交方案，對改革之前參加工作的“委任制”公務員進行養老保險改革。

深圳為公務員和機關事業單位人員購買養老保險的標準為每月工資的21%，其中單位繳13%、個人繳8%。購買地方補充養老保險，繳費比例為繳費工資的1%，由單位繳納。考核合格的，由財政每月按工資的一定比例繳交職業年金，待退休后領取，繳交比例暫定為8%，月工資總額超過城鎮在崗月平均工資3倍以上的，繳交比例為9%。

由于深圳社會統籌的繳費基數13%低于全國20%的水平，深圳機關事業單位繳費總比達到30%，遠高于企業職工的繳費水平。若按此繳費水平，退休之后養老保險的替代率與改革之前差別不會太大。

楊燕綏對于財政出資來進行事業單位養老改革持悲觀態度。她認為，深圳經驗能夠執行的前提是財力支撐。在中國的很多地區，有限的財政收入能夠解決公務員和基礎教育老師的工資已經很吃力了，很難再拿出額外的財力來進行養老保險改革。

公平之辯

追求公平是養老保險制度并軌的首要目的，但按照當前像復制企業職工養老保險模式的機關事業單位養老保險改革在實際操作中很難做到公平。

未來最大的不公平將是年金的差異，有沒有年金將成為職工養老金替代率的決定因素。現在中國的企業年金仍然是“富人俱樂部”，當前全國參加企業年金的職工只有2000萬人，而且絕大多數都是國有大型壟斷企業。

制度允許所有的參保企業為職工建立年金，并于去年底出臺了年金的個人所得稅遞延納稅優惠政策，但現行城鎮職工基本養老保險的高費率嚴重擠壓了年金的空間。

楊燕綏說，企業年金發展最大的瓶頸在于城鎮職工基本養老保險費率過高，一般企業沒有能力再為職工建立年金。公務員的職業年金可以由財政埋單，財政無法顧及的事業單位就會出現千差萬別的情況，她預計大部分事業單位也沒有能力建立年金。

“何為養老金的公平”同樣讓王文云困惑，她博士畢業在高校工作每個月的工資只有6000元，而她同學本科畢業之后在一家外企工作，如今年薪已經50萬。

“同學說我退休之后會比他拿的錢多，這樣不公平，可是在職的時候，他比我有錢得多，我比他學歷還高，只不過進了體制內就和他收入相差這么多，難道我就會覺得公平嗎？”王文云說。

李珍認為，企業職工養老待遇較低是有很多原因的，比如繳費時間過短，公共部門退休金要求最低工作年限是30年，而職工養老保險只要求15年。公共部門雇員的平均工作年限會在35年左右，而職工養老保險平均繳費年限已從制度之初的32.5年下降到2012年的29年左右，前者比后者多5~6年的貢獻。

社會保險不是社會福利，它講求權利和義務的對等。現在很多企業參保人待遇低，與繳費年限過短(很多中小企業的靈活就業人員只繳納15年就停止了繳費)、繳費基數過低(只按照社會平均工資的60%)有直接關系。

面對事業單位養老保險改革的財務困境，楊燕綏說，還有一種可能就是財政當期不出錢，只啟動個人繳費，對參保人的視同繳費和社會統籌都記賬，到這部分人退休的時候再一并補齊。這樣做的結果是加重制度內的不公平。


“機關事業單位總計有4000萬人，現在企業職工養老保險的參保人也才3個億，若這部分人沒有單位繳費，就相當于制度中十分之一的部分在空轉，機關事業單位的加入不僅不能緩解基金的壓力，還可能加大制度的風險。”楊燕綏說。

無論是楊燕綏還是李珍，她們都認為并軌是必然的，但簡單向企業職工養老制度并軌是不可行的，必須先對企業職工養老保險制度進行根本性的改革。

楊燕綏認為，養老保險改革首先必須區分公共品和準公共品，作為公共品的基礎養老金可以講公平，消除身份的差異，人人老了都可以領到差不多的吃飯錢，而個人賬戶則作為準公共品，根據工作年限、繳費多少而人與人不同。政府可以管吃飯，但老年人生活的改善必須靠自己的積累。